Le commissaire enquêteur

Le commissaire enquêteur joue un rôle fondamental dans l’application du principe de transparence et de participation du public. Il doit, en effet, être le garant d’une bonne information de ce dernier. Il doit en outre avoir le souci de respecter scrupuleusement les règles régissant le droit des enquêtes publiques, le juge pouvant être conduit à annuler une décision pour non-respect de ces règles entraînant non seulement un retard considérable pour la mise en œuvre des projets ou plans mais aussi un surcoût injustifié pour le pétitionnaire.

 

 

 

QU’EST-CE QU’UN COMMISSAIRE ENQUÊTEUR ?

Il s’agit avant tout d’une personne indépendante et compétente, chargée d’une mission de service public, d’aucuns disent même «d’utilité collective». Certaines des aptitudes requises figurent dans les critères de sélection de la commission d’aptitude, qui pose le profil type du commissaire enquêteur. Selon le décret n° 2011-1326 du 4 octobre 2011, relatif à l’établissement des listes d’aptitude aux fonctions de commissaire enquêteur : «La commission arrête la liste des commissaires enquêteurs choisis, en fonction notamment de leur compétence et de leur expérience, parmi les personnes qui manifestent un sens de l’intérêt général, un intérêt pour les préoccupations d’environnement, et témoignent de la capacité d’accomplir leur mission avec objectivité, impartialité et diligence.» (Article R.123-41 du Code de l’environnement).

Le commissaire enquêteur est donc un homme ou une femme libre, au sens que l’on accorde généralement à ce terme sur le plan de l’éthique et de l’indépendance :

• ayant le souci de l’intérêt général ;
• ayant une sensibilité aux problèmes de l’environnement ;
• ayant, dans le domaine de l’enquête publique où il exerce son activité, une compétence minimale cer- taine, afin de pouvoir renseigner le public, apprécier la portée de ses observations et prendre position en connaissance de cause ;
• ayant la faculté de savoir communiquer ;
• ayant l’esprit de synthèse ;
• sachant rédiger et s’exprimer par écrit ;
• pouvant consacrer le temps nécessaire à sa mission ;
• connaissant les procédures administratives et les textes concernant le type d’enquête qu’il conduit ;
• ayant une autorité personnelle capable de s’affirmer dans certaines circonstances (réunions publiques

d’information et d’échange par exemple).

Le commissaire enquêteur bénéficie de certains droits et doit faire face à des obligations dont les principes figurent dans le «Code d’éthique et de déontologie» élaboré par la CNCE.

Car, de façon générale, pour pouvoir conduire une enquête publique, tout commissaire enquêteur doit avoir un comportement exemplaire s’inscrivant dans un profil bien précis.

 

QUELLES DOIVENT ÊTRE LES QUALITÉS D’UN COMMISSAIRE ENQUÊTEUR ?

Critères communs à tous les commissaires enquêteurs

Les commissaires enquêteurs sont choisis en fonction des qualités reconnues par la commission. Ces critères peuvent être interprétés de la manière suivante :

 

> LA COMPÉTENCE

Celle-ci ne doit pas s’apprécier seulement au plan technique.

S’il est le plus souvent très utile que le commissaire enquêteur soit un technicien ou un ancien technicien compétent dans le domaine de l’opération soumise à enquête, cette condition n’est pas toujours rédhibitoire, car sa curiosité et son engagement peuvent l’amener à acquérir les connaissances nécessaires et suffisantes pour l’enquête considérée et il doit présenter d’autres connaissances, notamment celles des procédures administratives, en particulier celles qui concernent le type d’enquête qu’il est amené à conduire.

Être capable d’organiser la conduite de l’enquête, d’apprécier l’impact du projet sur l’environnement, de communiquer avec le public et d’animer et conduire éventuellement un débat public, constituent également des qualités essentielles. En fait, compte tenu de l’importance de son rôle, le nouveau commissaire enquêteur doit avoir conscience de la nécessité d’acquérir en premier lieu un niveau de connaissances suffisant dans le domaine du droit des enquêtes publiques.

Cependant, comme cela a été indiqué précédemment, les enquêtes étant devenues de plus en plus complexes, notamment du fait de la technicité des études d’impact, le commissaire enquêteur devra être compétent dans le domaine d’exercice de sa mission, afin de pouvoir renseigner le public, apprécier la portée des observations présentées et être à même de prendre position en toute connaissance de cause, pour que ses remarques et suggestions soient crédibles. Il devra donc se récuser dans le cas où il s’estimerait incompétent pour assumer la conduite d’une enquête pour laquelle il ne possède manifestement pas les connaissances nécessaires (élaboration-révision d’un PLU, par exemple, alors que le commissaire pressenti n’a jamais conduit d’enquête d’urbanisme ou enquête ICPE-SEVESO, s’il n’a aucune formation ou connaissances techniques).

 

> L’EXPÉRIENCE

Il est important que le commissaire enquêteur ait su tirer les enseignements des événements qu’il a connus ou vécus, qu’il se soit enrichi et qu’il ait mûri.

Sa réflexion et sa hauteur de vue devront notamment lui permettre d’apprécier l’intérêt général d’une opération et distinguer ce qui différencie celui-ci de l’intérêt particulier, car la somme des intérêts particuliers ne représente pas toujours l’intérêt général.

D’autres critères peuvent également intervenir, et notamment les suivants, qui paraissent très importants :

 

  

> LA DEONTOLOGIE ET L’ÉTHIQUE

En aucun cas les commissaires enquêteurs ne doivent solliciter des enquêtes, mais attendre d’être contactés par le tribunal administratif ou la préfecture compétents pour se voir confier une enquête ou une présidence de commission d’enquête.

Par ailleurs, si de par sa désignation et son mode d’indemnisation, fixés, pour la plupart des enquêtes, par le président du tribunal administratif, le commissaire enquêteur bénéficie d’une présomption d’indépendance, lorsqu’il diligente une enquête, il ne doit en aucun cas être soupçonné d’avoir entretenu des rapports ambigus et critiquables avec l’une ou l’autre des parties concernées par cette enquête publique. Ainsi, lors d’une visite de reconnaissance ou à l’occasion d’une réunion d’échange et d’information, les frais de restauration et/ou de déplacement lui étant ultérieurement remboursés sur justificatifs, il lui appartient de refuser que le maître d’ouvrage les prenne à sa charge. S’agissant, par contre, des coûts de location de salles pour des réunions publiques ou les réunions de la commission, ou des autres coûts inhérents à l’organisation de telles réunions (enregistrements, moyens audio et vidéo, rémunération d’une animateur, etc.) ils doivent être pris en charge par le maître d’ouvrage conformément à l’article R.123-17 du Code de l’environnement.

 

> LES QUALITÉS D’OBJECTIVITÉ

Indépendant tant à l’égard du maître d’ouvrage que des pouvoirs publics et du public, le commissaire enquêteur doit également faire montre d’une indépendance d’esprit totale à l’égard du plan, programme ou projet objet de l’enquête qu’il conduit.

L’impartialité et le respect des opinions exprimées sont les qualités qui doivent l’animer tout au long de l’enquête et il devra clairement manifester sa stricte neutralité vis-à-vis du projet en ne le défendant pas (ou en ne le pourfendant pas), mais en en exposant le plus objectivement possible le contenu.

À la fin de l’enquête, sa liberté d’appréciation devra être totale et son opinion personnelle, qui devra s’exprimer dans ses conclusions motivées, devra prendre en compte les points de vue exprimés par les uns et les autres, relatés en toute impartialité.

En fait, il ne devra en aucun cas avoir de conviction a priori, et ne devra se forger son opinion personnelle qu’à partir de sa propre analyse du projet. Ceci est d’autant plus vrai lorsque le projet soumis à l’enquête ne comporte aucune observation. Il reste qu’il doit, bien évidemment, rapporter et tenir compte des avis exprimés, sans qu’il soit nécessairement en accord avec ceux-ci.

 

> LES QUALITÉS D’ANALYSE ET DE SYNTHÈSE

Les projets soumis à enquête comportent divers éléments que le commissaire enquêteur doit savoir distinguer, en saisir toutes les relations (et notamment les hiérarchiser), avant d’en déterminer la finalité. Il en est de même de son comportement à l’égard des observations et avis divers exprimés au cours de l’enquête. Il doit donc posséder des capacités d’analyse et de synthèse.

Ses qualités d’analyse doivent donc lui permettre de :

• reconnaître les éléments essentiels ;
• distinguer ces éléments selon leur type et leur nature ;
• vérifier (si possible) les faits et identifier les informations ou éléments manquants ; > dégager les principes structuraux d’un problème particulier.

Ses qualités de synthèse doivent lui permettre de :

• situer les problématiques et les hiérarchiser ;
• savoir relier les problématiques analogues ou similaires ;
• posséder et développer des qualités rédactionnelles permettant de traduire sa pensée avec précision et

concision ;

• éviter un rapport trop long, n’incitant pas à sa lecture, et dans tous les cas en opérer une synthèse argu-

mentée dans les conclusions.

Car une bonne synthèse consiste à établir des liens entre différents contenus et à les présenter d’une manière intégrée.

 

> LA DISPONIBILITÉ

Il est essentiel que le commissaire enquêteur désigné s’engage à consacrer la totalité du temps requis par la conduite de l’enquête publique qu’il a acceptée. Si d’autres obligations ou des activités personnelles (par exemple la gestion d’un cabinet) peuvent ne pas lui en laisser le temps, pendant la période prévisible de la durée de sa mission - et non de la durée de l’enquête - il doit se récuser.

Par ailleurs, face à la conduite d’une enquête publique le commissaire enquêteur doit se garder de com- portements ou d’attitudes non directement liés à l’accomplissement de la mission qu’il doit accomplir, car le commissaire enquêteur n’est pas un spécialiste et n’est pas un professionnel du droit

Il est rappelé, par ailleurs, que l’adhésion à la CNCE et à la CCE-LRV vaut engagement à respecter intégralement le Code d’éthique et de déontologie .

 

Le commissaire enquêteur n’est pas un spécialiste

On a parfois comparé les fonctions du commissaire enquêteur à celles d’un spécialiste, voire d’un expert. Or, il existe une différence fondamentale entre la mission d’un expert et celle d’un commissaire enquêteur, même si les fonctions exercées, la désignation et la fixation de leur indemnité par le président du tribunal administratif les placent dans une situation juridique très voisine.

Si l’expert, désigné dans le cadre d’une procédure juridictionnelle, est un auxiliaire de la justice et doit prêter serment avant de commencer sa mission, le commissaire enquêteur apparaît comme un col- laborateur occasionnel du service public. Son rapport a pour objet d’éclairer l’autorité compétente au moment de prendre sa décision, alors que le rapport de l’expert constitue une aide à la décision du juge.

Les limites du travail de l’expert sont strictement définies par les magistrats dans le cadre d’une instance judiciaire ; il devra faire une étude, établir un diagnostic, rechercher les causes d’un désordre, d’un accident ou d’un sinistre par exemple, dire les moyens techniques pour y remédier, évaluer des coûts de la réparation ou du préjudice ; ce travail est celui d’un spécialiste réputé objectif.

Le commissaire enquêteur voit le cadre de sa mission fixé par des textes administratifs. Celle-ci consiste essentiellement à apprécier l’acceptabilité du projet soumis à l’enquête. À l’écoute du public, dont il n’est pas tenu d’être le transcripteur intégral, il lui est demandé, en possession des divers éléments du dossier et des consultations auxquelles il a procédé de manière objective, de peser le pour et le contre, puis de donner son avis motivé personnel, donc subjectif.

Le champ d’exploitation de l’un et de l’autre diffère sensiblement : le commissaire enquêteur doit notamment porter une appréciation globale sur l’utilité publique d’un projet, l’expert doit généralement vérifier la conformité technique d’un acte ou d’une opération aux règles de l’art.

On voit que les différences sont capitales et qu’elles ne sont pas sans incidences sur le choix des commissaires enquêteurs. Ces derniers, même s’ils le sont, ne devront, en aucun cas se comporter en expert, ni en professionnel ès qualité.

Cependant, même si le commissaire enquêteur n’est pas un spécialiste ou un expert il doit être compétent dans le domaine d’exercice de sa mission afin de pouvoir renseigner le public, apprécier la portée des observations présentées et être à même de prendre position en connaissance de cause. Il devra donc se récuser dans le cas où il s’estimerait incompétent pour assumer la conduite d’une enquête proposée, notamment pour les enquêtes dont il ne se sent pas apte à maîtriser la technicité du projet.

 

 

 

Le commissaire enquêteur n’est pas un professionnel du droit

De même le commissaire enquêteur n’est pas un spécialiste du droit voire encore moins un juriste. Il n’a pas à dire le droit, car ceci relève essentiellement des juridictions administratives éventuellement saisies d’un recours contentieux, mais il ne doit pas négliger l’environnement juridique pour savoir dans quel contexte législatif et/ou réglementaire prend place l’enquête qu’il diligente, de façon à pouvoir s’en expliquer auprès du public.

Il doit avoir une bonne connaissance des textes.

Il convient notamment, à chaque fois qu’il accepte de mener une enquête, quel qu’en soit le type et quelles que soient les enquêtes du même type qu’il ait précédemment diligentées, de vérifier que les textes régissant ce type d’enquête n’ont pas été modifiés. Le recours sur internet au site «Légifrance» peut s’avérer sur ce point très utile, l’environnement juridique d’une enquête pouvant avoir changé entre deux désignations portant sur le même type d’enquête.

 

Le commissaire enquêteur n’est pas un médiateur

Si l’on s’en tient aux différentes définitions concernant ce terme, il n’est pas un médiateur stricto sensu, même s’il doit posséder des compétences de médiation. En effet, il n’a pas à mettre d’accord, à concilier ou à réconcilier des personnes ou des parties qui s’expriment, mais à rapporter fidèlement leurs positions et à donner, dans des conclusions séparées, son avis personnel assorti de ses motivations. Il n’est donc ni juge, ni partie, ni procureur.

C’est donc davantage un intermédiaire entre le porteur d’un projet (administration ou secteur privé), jouant le rôle de catalyseur qui doit faciliter l’expression de chacun et qui peut oser ne pas faire plaisir en donnant son avis personnel :

• sans se confiner à un compte rendu et un constat ;
• sans être auxiliaire de la justice administrative ;
• sans rechercher systématiquement le consensus et se plier aux positions des élus, des pouvoirs

publics et du secteur privé ;

• sans se substituer aux experts ni aux décideurs ;
• sans arbitrer ni contraindre.

 

Le commissaire enquêteur a une obligation de formation

Face à la complexité grandissante des enquêtes, le commissaire enquêteur a l’obligation non seulement d’entretenir ses connaissances mais également de les perfectionner.

Cette obligation figure d’ailleurs dans les textes puisque tout commissaire devra, à l’issue d’une période de quatre années d’exercice et lors de sa demande de réinscription sur la liste d’aptitude de son département de résidence, démontrer qu’il a perfectionné ses connaissances et faire état, devant la commission d’aptitude, des formations ayant trait aux activités d’un commissaire enquêteur qu’il a suivies (Article D.123-40 -3° du Code de l’environnement).

Avec le concours d’intervenants extérieurs et de services publics (DREAL, Tribunaux Administratifs, Préfectures, Ministères etc.), sont dispensées, en permanence, des formations sur des thèmes généraux intéressant tous les commissaires enquêteurs.

En pratique, c’est sur la Compagnie Nationale des Commissaire Enquêteur (CNCE) et la Compagnie des Commissaires Enquêteurs du Languedoc-Roussillon et Vaucluse (CCE-LR)  que repose la charge essentielle de la formation.  Plus de 14 journées de formation sont organisées chaque année par la CCE-LR concernant aussi bien les nouveaux commissaires enquêteurs que les anciens.

Il est par ailleurs souvent fait appel à la pratique du «tutorat» consistant pour un commissaire enquêteur chevronné à prendre en charge et à suivre un nouveau commissaire enquêteur en lui apportant une aide individualisée en dehors du contexte formalisé du cours traditionnel.

Le «Nouveau Guide du commissaire enquêteur» constitue également, en matière de formation, un outil précieux et un ouvrage de référence, régulièrement actualisé.

Enfin, la CNCE édite un bulletin : «L’enquête publique», à raison de trois numéros par an, traitant de l’enquête publique dont les éditoriaux, les actualités diverses, les études particulières et la revue jurisprudentielle contribuent grandement à la formation de ses adhérents et à la mise à jour des connaissances des commissaires enquêteurs. Ce bulletin est également accessible par abonnement aux personnes intéressées par l’enquête publique.

 

Le commissaire enquêteur est «l’Honnête homme» du 21ème siècle qui doit faire preuve de curiosite?

Au 17ème siècle, l’Honnête homme représente l’idéal de la bonne société : «C’est un homme cultivé mais qui ne le montre pas. Il est modéré en tout et très sociable». Il incarne tout à la fois un idéal de modération et d’équilibre dans l’usage de toutes les facultés. L’Honnête homme est également un généraliste et s’oppose au spécialiste, conception qui s’illustre dans l’affirmation de Blaise Pascal selon laquelle : «Il est bien plus beau de savoir quelque chose de tout que de savoir tout d’une chose. Cette universalité est la plus belle».

Le commissaire enquêteur du 21ème siècle est donc très proche, par l’esprit et par le comportement, de l’Honnête homme du 17ème siècle. Mais bien entendu, il doit vivre avec son temps et s’adapter aux évolutions technologiques et aux rapides changements ou modifications de la réglementation. En complément de toutes les qualités évoquées ci-dessus, il doit donc également faire preuve d’une insatiable curiosité, ne tenant jamais définitivement ses connaissances comme acquises ou figées, dans quelque domaine que ce soit.

 

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Informations pratiques

Secrétariat de la commission départementale chargée d’établir la liste d’aptitude aux fonctions de commissaire enquêteur dans l’Hérault

Préfecture de l’Hérault

Direction des Relations avec les Collectivités Locales

Bureau de l’Environnement

34, place des Martyrs de la Résistance

34062 MONTPELLIER CEDEX 2

Tél : 04 67 61 68 60

 

Compagnie des commissaires enquêteurs du Languedoc-Roussillon

Siège social : 19, rue des Coquelicots 34130 MAUGUIO
Courriel : cce.lr@gmail.com

Site internet : www.cce-lr.com

 

Demande d’inscription

Les demandes d'inscription ou de réinscription sur les listes départementales d'aptitude aux fonctions de commissaire enquêteur sont adressées, avant le 1er septembre de l'année précédant l'année de validité de la liste, accompagnées de toutes pièces justificatives, par lettre recommandée avec avis de réception postal à la préfecture du département dans lequel le postulant a sa résidence principale ou sa résidence administrative, s'il s'agit d'un fonctionnaire ou d'un agent public en activité.

La demande est assortie de toutes précisions utiles, et notamment des renseignements suivants :

1° Indication des titres ou diplômes du postulant, de ses éventuels travaux scientifiques, techniques et professionnels, des différentes activités exercées ou fonctions occupées dans un cadre professionnel ou associatif

2° Indication sur sa disponibilité et, éventuellement, sur les moyens matériels de travail dont il dispose, notamment le véhicule et les moyens bureautiques et informatiques.

 

 

 

 

TEXTES LÉGISLATIFS

 

CODE DE L’ENVIRONNEMENT

 

Article L123-4

• Modifié par LOI n° 2010-788 du 12 juillet 2010 - art. 236

Dans chaque département, une commission présidée par le président du tribunal administratif ou le conseiller qu'il délègue établit une liste d'aptitude des commissaires enquêteurs. Cette liste est rendue publique et fait l'objet d'au moins une révision annuelle. Peut être radié de cette liste tout commissaire enquêteur ayant manqué aux obligations définies à l'article L. 123-15.

 

Article R123-34

• Créé par Décret n°2011-1236 du 4 octobre 2011 - art. 2

I.-La commission départementale chargée d'établir la liste d'aptitude aux fonctions de commissaire enquêteur, mentionnée à l'article L. 123-4, est présidée par le président du tribunal administratif ou le magistrat qu'il délègue. ??II.-Elle comprend en outre :

1° Quatre représentants de l'Etat désignés par le préfet du département, dont le directeur de la direction départementale des territoires ou de la direction départementale des territoires et de la mer ou de l'unité territoriale de la direction régionale et interdépartementale de l'équipement et de l'aménagement d'Ile-de-France, le directeur régional de l'environnement, de l'aménagement et du logement ou le directeur régional et interdépartemental de l'environnement et de l'énergie d'Ile-de-France ou, dans les départements d'outre-mer, le directeur de l'environnement, de l'aménagement et du logement, ou leurs représentants ;

2° Un maire d'une commune du département, désigné par l'association départementale des maires ou, à défaut d'association ou lorsqu'il en existe plusieurs, élu par le collège des maires du département convoqué à cet effet par le préfet ; le vote peut avoir lieu par correspondance ;

3° Un conseiller général du département désigné par le conseil général ;

4° Deux personnalités qualifiées en matière de protection de l'environnement désignées par le préfet du département après avis du directeur régional chargé de l'environnement ;

 

Une personne inscrite sur une liste d'aptitude aux fonctions de commissaire enquêteur, désignée par le préfet du département après avis du directeur régional chargé de l'environnement assiste, en outre, avec voix consultative aux délibérations de la commission.

 

Article D123-40

• Modifié par Décret n°2011-1236 du 4 octobre 2011 - art. 7

I. - Les demandes d'inscription ou de réinscription sur les listes départementales d'aptitude aux fonctions de commissaire enquêteur sont adressées, avant le 1er septembre de l'année précédant l'année de validité de la liste, accompagnées de toutes pièces justificatives, par lettre recommandée avec avis de réception postal à la préfecture du département dans lequel le postulant a sa résidence principale ou sa résidence administrative, s'il s'agit d'un fonctionnaire ou d'un agent public en activité.

II. - La demande est assortie de toutes précisions utiles, et notamment des renseignements suivants :

1° Indication des titres ou diplômes du postulant, de ses éventuels travaux scientifiques, techniques et professionnels, des différentes activités exercées ou fonctions occupées dans un cadre professionnel ou associatif ;

2° Indication sur sa disponibilité et, éventuellement, sur les moyens matériels de travail dont il dispose, notamment le véhicule et les moyens bureautiques et informatiques ;

3° Pour les demandes de réinscription, indication des formations suivies.

III. - Les commissaires enquêteurs sont inscrits sur la liste de leur département de résidence.